Procédure d’expropriation : quel déroulement et comment se défendre ?

Cette procédure relève d’une prérogative de puissance publique détenue par l’État. Elle aboutit à déposséder de son bien immobilier une personne physique ou morale ou à lui faire renoncer à un droit réel immobilier dans un but d’utilité publique, moyennant une juste et préalable indemnité. Eclairage.

Auteur : Me Nathalie Thibaud, avocat spécialisé en droit de l’urbanisme et droit public

 

Aujourd’hui, les sources légales et réglementaires sont constituées par le Code de l’expropriation, créé en 1977 avec une législation qui a évolué assez régulièrement et qui continue à évoluer avec les réformes notamment de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010.

L’État est la cheville ouvrière de la procédure, mais les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont souvent bénéficiaires de l’expropriation. Ils en sont à l’initiative.

Le cadre juridique du droit de l’expropriation est strictement délimité par les dispositions du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Ainsi, une procédure d’expropriation qui ne respecte pas les prescriptions de ce code doit être regardée comme constitutive d’une atteinte illégitime au droit de propriété.

La procédure d’expropriation comprend une 1ère phase administrative préparatoire au cours de laquelle la personne publique (État, collectivités…) doit démontrer l’utilité publique de son projet, et une 2ème phase judiciaire servant à transférer la propriété à la personne publique et à indemniser l’exproprié.

  1. La phase administrative et les recours possibles

 

  • L’utilité publique de l’opération

Pour que la procédure d’expropriation soit mise en œuvre, il est nécessaire que l’opération projetée présente un caractère d’utilité publique. Si ce n’est pas le cas, la procédure pourra être jugée illégale dans son entier. En dehors des hypothèses où le législateur admet que certains buts poursuivis par l’Administration présentent un caractère d’utilité publique (suppression de l’habitat insalubre, risque technologique, risque de glissement de terrain, d’avalanches menaçant gravement des vies humaines…), c’est au juge qu’il revient de définir cette notion.

D’un point de vue contentieux, cet élément est important car la jurisprudence démontre parfois que l’utilité publique de l’expropriation est contestable.

L’absence d’utilité publique de l’opération est évidente en cas de détournement de pouvoir (dans un but d’intérêt privé : une procédure qui aurait pour but de faciliter l’accès à une propriété privée ou encore de permettre la création d’un centre hippique privé) et d’absence de nécessité de l’opération.

Elle est plus difficile à appréhender lorsque le juge utilise la théorie du bilan, au moyen de laquelle il va vérifier que les inconvénients engendrés par l’opération projetée n’excèdent pas les intérêts que celle-ci présente.

Avant de procéder au bilan coûts-avantages de l’opération, le juge doit vérifier que l’opération projetée correspond bien à un intérêt public, ce qui implique qu’il ne doit pas être entaché de détournement de pouvoir, et que l’expropriation est bien rendue nécessaire par la réalisation de cette opération.

En effet, comme l’avait déjà précisé le Conseil d’État dans un arrêt Consorts Zanatta du 5 mars 1997 : « Cette question est préalable et distincte de celle du caractère excessif, eu égard à l’intérêt que présente cette opération, des atteintes portées à la propriété privée, des inconvénients de l’opération ou de son coût financier » (CE, 5 mars 1997, n° 136687 : JurisData n° 1997-050346 ; Rec. CE 1997, p. 73 ; RD imm. 1997, p. 422, chron. C. Morel et M. Denis-Linton).

Dans un arrêt Commune de Levallois-Perret du 19 octobre 2012 (CE, 19 oct. 2012, n° 343070 : JurisData n° 2012-023337 ; Constr.-Urb. 2012, comm. 174, note Santoni ; JCP A 2012, act. 718, obs. Dubreuil), le Conseil d’État a clarifié la méthode de contrôle de la déclaration d’utilité publique.

Il rappelle que lorsqu’il est amené à se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, le juge contrôle successivement trois points :

  • que l’opération répond à une finalité d’intérêt général : un besoin d’intérêt général doit être réel, précis et permanent. Ainsi par exemple, la réalisation d’une résidence pour personnes âgées a été considéré comme vraiment satisfaisant un besoin d’intérêt général, donc l’utilité publique est avérée dans ce cas d’espèce (CE 5 avril 1991 n°106490). En revanche, la création d’aires de stationnement peut ne pas être justifiée par les nécessités de la circulation et du stationnement. Il a été considéré dans ce cas que l’utilité publique n’était pas existante (CE 11 mars 1981 n° 15352) ;

 

  • que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation: L’expropriation est-elle la seule solution possible ? Le recours à cette procédure ne peut être légitimé qu’à l’épuisement de toutes les autres solutions, comme l’acquisition amiable, le droit de préemption urbain, ou réserve foncière. L’expropriation ne peut être que le dernier recours. C’est très important ;

 

  • et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente : à titre d’exemples d’atteinte disproportionnée à une propriété privée, la création d’un espace vert dans une commune déjà dotée de beaucoup d’espaces verts, impliquant la destruction d’un jardin privé (CE 25 novembre 1988 n° 74232). En l’espèce, l’utilité publique est présente, mais entraîne énormément d’inconvénients pour un propriétaire au regard de l’opération projetée.

Si le bilan de tous ces points est positif, alors l’opération sera jugée d’utilité publique.

Il est rare que la mise en œuvre de cette méthode conduise le Conseil d’Etat à annuler une déclaration d’utilité publique relative à un grand projet d’aménagement mais ce fut le cas par exemple pour la construction d’une ligne ferroviaire à grande vitesse entre Poitiers et Limoges (CE 15-04-2016) ou encore pour la création d’un barrage.

  • La procédure proprement dite

Si une collectivité locale est à l’initiative d’une demande de DUP, la délibération du conseil municipal est transmise au préfet accompagnée d’un dossier composé d’une notice explicative ; du plan de situation ; du plan général des travaux ; des caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; de l’appréciation sommaire des dépenses ; de l’étude d’impact (non nécessaire pour des travaux d’aménagement mineurs) et de l’estimation sommaire des acquisitions à réaliser quand cela est nécessaire.

Une fois la transmission de ce dossier réalisée, le préfet prend un arrêté par lequel il ouvre l’enquête publique. Celle-ci est conduite par un commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif.

Son ouverture est mentionnée dans l’un des journaux diffusés par le département et fait l’objet d’un affichage en mairie au moins 8 jours avant son démarrage. Elle indique les heures et le lieu où le public peut prendre connaissance du dossier et formuler des observations.

C’est à ce moment-là, que les administrés concernés auront la possibilité d’indiquer sur le registre prévu à cet effet leurs remarques et/ou doléances qui seront étudiés ensuite par le commissaire-enquêteur avant qu’il remette ses conclusions.

Après cette phase, au vu des résultats de l’enquête du commissaire-enquêteur, si l’intérêt public du projet est déclaré, le préfet pourra prononcer l’utilité publique en prenant un acte déclaratif d’utilité publique (DUP).

L’acte de Déclaration d’utilité public doit être affiché en mairie. Le jour de l’affichage sert de point de départ aux intéressés pour contester la DUP et engager un recours éventuel en annulation devant le tribunal administratif dans un délai de 2 mois. L’utilité publique de l’opération pourra être contestée à ce stade.

L’acte déclarant l’utilité publique (DUP) a pour but de déterminer, d’une part, les parcelles à exproprier et, d’autre part, l’identité des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés.

Lorsque la commune est en mesure, avant la déclaration d’utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires, l’enquête parcellaire peut être faite, soit en même temps que l’enquête préalable, soit postérieurement.

La procédure d’enquête parcellaire est quasiment identique en tout point à la procédure d’enquête publique.

Une différence existe malgré tout entre les deux procédures, en effet, la commune notifie individuellement aux propriétaires (sous pli recommandé AR), le dépôt du dossier en mairie.

En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire qui en fait afficher une. La notification individuelle est une formalité substantielle, elle doit être respectée scrupuleusement sous peine de nullité de la procédure.

  1. La phase judiciaire : transfert de propriété, indemnité d’expropriation et paiement des indemnités

La deuxième partie, la phase judiciaire comporte plusieurs étapes importantes, qu’il s’agisse du transfert de propriété proprement dit et de la fixation des indemnités.

2.1 Le transfert de propriété

Le transfert de propriété peut se faire soit par le biais d’une cession amiable, soit par le biais d’une ordonnance d’expropriation.

  1. Les cessions amiables

Elles peuvent être :

– soit antérieures à la DUP : ces accords peuvent porter sur l’immeuble ou sur le prix ou sur les 2 à la fois. Ce sont des ventes ordinaires soumises aux règles du droit commun. De notre point de vue, il s’agit du meilleur cas de figure pour les propriétaires privés. En effet, les collectivités locales et même l’Etat tentent toujours de procéder par voie amiable avant de recourir à la procédure d’expropriation qui est lourde et peu rapide.

Dans cette phase, il est possible de négocier avec l’Etat ou la collectivité locale et c’est un prix de vente qui est fixé. Cela n’a rien à voir avec des indemnités d’expropriation.

– soit postérieures à la DUP mais antérieures à l’ordonnance d’expropriation (ces cessions ont tous les caractères attachés à l’ordonnance d’expropriation) ;

– soit postérieures au transfert de propriété par ordonnance (ces accords par lesquels les parties décident de fixer l’indemnisation, sans avoir recours au juge de l’expropriation, constituent un contrat de droit privé).

  1. b) Par ordonnance d’expropriation

Le dossier est transmis par le préfet au juge de l’expropriation (au Tribunal de Grande Instance) du département dans lequel sont situés les biens à exproprier.

L’ordonnance doit être prononcée par le juge dans un délai de 15 jours à compter de la réception du dossier.

Elle désigne chaque immeuble exproprié, précise l’identité des expropriés et indique le bénéficiaire de l’expropriation.

Elle ne peut être exécutée à l’encontre de chacun des intéressés que si elle lui a été préalablement notifiée par la commune.

Mais si l’absence de notification de l’ordonnance interdit l’envoi en possession, elle est sans influence, en revanche, sur le transfert de propriété.

L’ordonnance opère transfert de propriété à sa date. Elle doit donc être publiée au bureau des hypothèques.

Tous les droits réels existant sur les immeubles expropriés sont éteints par l’ordonnance d’expropriation et les inscriptions de privilèges ou d’hypothèques éteints, sont périmées à l’expiration d’un délai de 6 mois à compter du jour de la publication de l’ordonnance, d’expropriation devenue irrévocable.

De plus, tous les droits personnels (location, bail) existant sur les immeubles expropriés sont éteints par l’ordonnance d’expropriation.

L’ordonnance d’expropriation peut aussi être contestée devant le juge judiciaire par le biais d’un pourvoi en cassation dans un délai de 2 mois à compter de la notification de l’ordonnance.

 

2.2 La fixation des Indemnités par le juge de l’expropriation

Contrairement au juge administratif qui a chevillé au corps la défense de l’intérêt public, le juge de l’expropriation est un juge judiciaire garant de la propriété privée.

A l’inverse de la vision qu’en ont souvent les justiciables, ce magistrat est soucieux de leurs intérêts. Il se déplace, et c’est rare, sur les lieux avant de se prononcer et ce en présence des parties et notamment des expropriés qu’il interroge. Il y a un véritable échange entre le juge et les parties.

Cette procédure peut intervenir à tout moment, même dès le début, à la condition que la collectivité locale connaisse exactement les biens à exproprier et la liste des propriétaires.

La recherche d’un accord amiable est en principe un préalable à l’ouverture de l’instance en fixation des indemnités. Ce n’est qu’à défaut d’accord amiable que le juge de l’expropriation est amené à fixer les indemnités dues aux propriétaires.

Ainsi à défaut d’accord dans le délai d’1 mois à partir de la notification des offres de la collectivité, le juge de l’expropriation peut être saisi, soit par la commune, soit par l’exproprié.

Le juge fixe, par ordonnance, la date du transport sur les lieux et de l’audition des parties. La visite des lieux doit être faite par le juge dans les 2 mois à compter de son ordonnance. Elle est faite en présence du juge, de son greffier, des parties et du commissaire du gouvernement.

Ensuite, soit l’audience a lieu immédiatement le jour du transport sur les lieux, soit le juge fixe une audience postérieure au dit transport. Dans tous les cas, le juge se prononce par un jugement motivé.

Il fixe :

  • une indemnité principale : la valeur vénale du bien exproprié et non la valeur du bien de remplacement ou du prix de revient de l’immeuble. La valeur vénale correspond au prix le plus probable auquel ce bien serait vendu dans des conditions normales.
  • et des indemnités accessoires :
    • indemnité de remploi : pour couvrir les dépenses que l’exproprié sera amené à exposer lors du rachat d’un bien. Il est fixé un pourcentage de la valeur vénale : de 10 à 20 %)
    • les autres indemnités accessoires : frais de déménagement…

Les indemnités doivent permettre à l’exproprié de se replacer en même et semblable état. Les expropriés doivent donc être indemnisés de l’entier préjudice subi (mais pas au-delà) à condition qu’il soit direct et certain. Si le préjudice est indirect, il n’est pas indemnisable (ex : la gêne occasionnée par la création d’une voie à grande circulation, les intérêts d’emprunt contracté pour l’achat du bien exproprié).

Un appel du jugement par les parties ou le commissaire du gouvernement est possible dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement.

 

2.3 Le paiement de l’indemnité et ses conséquences

Le principe du paiement ou de la consignation de l’indemnité préalablement à la prise de possession domine le droit de l’expropriation.

En effet, la prise de possession ne peut intervenir que si : l’ordonnance d’expropriation ou la cession amiable sont intervenues et l’ordonnance notifiée ; les indemnités sont payées ou consignées ; et si un délai d’un mois s’est écoulé entre le paiement (ou la consignation) et la prise de possession.

Le droit de délaissement

Une disposition particulière concerne le droit de délaissement.

Lorsqu’un an s’est écoulé depuis la publication de la DUP, les propriétaires des terrains à acquérir compris dans l’opération peuvent mettre en demeure le bénéficiaire de la DUP de procéder à l’acquisition de leurs terrains dans un délai de deux ans à compter du jour de leur demande.

A défaut d’accord amiable, le juge de l’expropriation, saisi par le propriétaire, prononce le transfert de propriété et fixe le prix du terrain comme en matière d’expropriation. L’acte ou la décision portant transfert éteint par lui-même, et à sa date, tous droits réels ou personnels existants sur l’immeuble cédé. Cette procédure rappelle celle applicable aux emplacements réservés, lorsque le propriétaire du terrain est habilité à mettre en demeure la collectivité publique d’acquérir la réserve foncière en vue d’y réaliser le projet envisagé en amont.

 

 

Ce qu’il faut retenir

Nonobstant la technicité complexe et propre au droit de l’expropriation, il n’en demeure pas moins que le justiciable a des droits qu’il doit préserver.

Il n’est pas la victime passive de l’expropriation décidée arbitrairement par la Commune.

Il peut contester le bienfondé de l’utilité publique de l’expropriation.

Il peut surtout se défendre pour assurer une pleine indemnisation de ladite expropriation, en combattant notamment les estimations et propositions des collectivités locales souvent  dérisoires, et finalement, attentatoires au droit de la propriété.

 

 

Servitudes d’utilité publique et droit de propriété :

Il s’agit de limitations administratives au droit de propriété, instituées par l’autorité publique. Ces limitations constituent des applications du principe de primauté de l’intérêt public sur les intérêts particuliers.

Ces servitudes constituent des charges portant sur des fonds déterminés. Elles sons instituées par des actes spécifiques en application de législations particulières, au profit de personnes publiques, de concessionnaires de services ou de travaux publics, de personnes privées exerçant une activité d’intérêt général.

Elles sont rarement indemnisées et si elles le sont, l’indemnisation a lieu dans des conditions strictes, particulièrement quant aux préjudices pris en compte.

 

Une pluralité de servitude d’utilité publique (SUP) :

Il existe différentes servitudes d’utilité publiques.

Elles existent de plein droit sur tous les immeubles concernés et peuvent aboutir :

  •  soit à certaines interdictions ou limitations à l’exercice par les propriétaires de leur droit de construire, et plus généralement le droit d’occuper ou d’utiliser le sol (alignement, site inscrit ou classé, plans de prévention des risques, etc…) : ce sont les servitudes d’urbanisme. Le code de l’urbanisme ne retient juridiquement que les servitudes affectant l’utilisation des sols, c’est-à-dire celles susceptibles d’avoir une incidence sur la constructibilité et plus largement sur l’occupation des sols.
  •  soit à supporter l’exécution de travaux ou l’installation de certains ouvrages , par exemple les servitudes créées pour l’établissement des lignes de transport d’énergie électrique (voirie, périmètre de protection de la qualité des eaux, etc… ;
  •  soit, plus rarement, à imposer certaines obligations de faire à la charge des propriétaires (travaux d’entretien ou de réparation).

 

Le cadre légal des SUP :

Les servitudes administratives ne peuvent être créées que par la loi, sauf accords sur les modalités d’établissement (par exemple les servitudes liées à l’occupation temporaire du domaine public).

Elles sont opposables à toute personne publique ou privée et ne s’éteignent pas par non-usage trentenaire. Les servitudes administratives ne sont donc éteintes que par leur abrogation, même si leur utilité a disparu.

La loi ALUR du 24 mars 2014 a assoupli la procédure de suppression des servitudes grevant les terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée, lorsque cette servitude est devenue sans objet, de façon à ne pas bloquer de façon définitive la mutation des anciens sites ou sols pollués.

Diverses garanties pour les propriétaires concernés :

Diverses garanties sont prévues, spécialement le droit de délaissement.

Il s’agit d’une garantie efficace du droit de propriété qui s’analyse souvent en une expropriation dont le propriétaire prend l’initiative. En effet le droit de « délaissement » permet à ce propriétaire de contraindre le bénéficiaire de la servitude à acquérir le fonds grevé et ce moyennant indemnité.

Enfin, une servitude entraînant une dépossession excessive oblige l’Administration à exproprier l’assujetti.

Procédure pour établir ces SUP :

L’établissement des servitudes administratives se fait selon des procédures propres, respectant le droit à la participation et à l’information des assujettis, et comportant parfois enquête publique.

Ainsi les servitudes administratives suivent des règles de publicité propres, dont l’annexion au PLU, mais doivent parfois être déclarées, la publicité foncière ayant un rôle secondaire.

Les SUP s’imposent aux documents d’urbanisme et doivent être annexées au PLU. Cette annexion conditionne en effet leur opposabilité aux demandes d’autorisation d’occupation du sol. Ainsi à l’occasion du dépôt d’une demande de certificat d’urbanisme, toutes les servitudes administratives applicables doivent être mentionnées sur le certificat d’urbanisme.

L’indemnisation des servitudes :

Les solutions adoptées par le législateur vont du refus d’indemnisation à l’octroi d’une indemnité limitée ou quasi intégrale ; parfois même la loi est muette.

S’agissant de la réparation du préjudice subi par les propriétaires, le Conseil Constitutionnel a affirmé que « le principe d’égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d’exclure du droit à réparation un élément quelconque du préjudice indemnisable » résultant des travaux ou ouvrages réalisés en vertu de l’institution d’une servitude administrative.

Ce n’est donc pas la servitude qui est indemnisable mais ce sont les conséquences qui peuvent en résulter. Il faut un préjudice direct, certain, grave et spécial (qui touche un administré). L’indemnité éventuelle ne constitue pas le prix de la servitude.

Certains textes excluent formellement toute possibilité de réparation (décret 58-1316 du 23-12-1958 relatif aux routes nationales et aux autoroutes).

D’autres textes prévoient expressément une indemnisation couvrant l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain résultant de l’institution de la servitude (ex : le code des transports pour les infrastructures de transport par câbles en milieu urbain).

Il est également parfois prévu l’obligation pour les collectivités publiques d’acquérir les terrains assujettis lorsque le propriétaire le demande : terrains classés en emplacement réservé par un PLU, terrain destiné au passage d’une route, d’une canalisation, terrains devenus impropres à la culture, terrains soumis au droit de préemption urbain, ou encore des terrains situés dans les ZAC (zone d’aménagement concerté).

Par contre, les servitudes d’urbanisme sont par principe non indemnisables. La loi édicte en effet un principe de non indemnisation des victimes de servitudes établies par application du code de l’urbanisme en matière de voirie, hygiène et d’esthétique « ou pour d’autres objets », et concernant notamment l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la densité constructible, les interdictions de construire ou les reculements, la répartition des immeubles entre diverses zones (art L105-1 al1er du code de l’urbanisme).

Autrement dit, toutes les règles d’urbanisme édictées par un document local d’urbanisme (PLU), sont en principe exclusives de tout droit à indemnisation, quel que soit le préjudice qu’elles peuvent causer.

Ce principe de non-indemnisation est tempéré. Les servitude d’urbanisme ouvrent droit à indemnité s’il en résulte pour le propriétaire une atteinte à des droits acquis ou une modification de l’état antérieur des lieux. (art L105-1 précité). Par exemple, l’institution d’une servitude empêchant de construire alors qu’un permis de construire vient d’être obtenu, peut ouvrir droit à une indemnité.

De même si le propriétaire subit une charge spéciale et exhorbitante hors de proportion avec le but d’intérêt public motivant l’instauration de la servitude, une indemnisation peut être accordée si le préjudice est direct, matériel et certain.

Il en va ainsi par exemple pour les nuisances sonores provoquées par une autoroute passant à 37 mètres de la propriété et la surplombant de 2 mètres (CE, 5 nov. 1982, n° 25192, Sté Autoroutes sud de la France : JurisData n° 1982-042013 ; Lebon T., p. 747).

En revanche, a été considérée comme ne revêtant pas « un caractère anormal » la privation partielle de vue sur l’océan, du fait de la modification du tracé d’un boulevard (CE, 2 mars 1966, Rabeux : Lebon, p. 155).

En matière d’aménagement routier, le principe est que « les dommages tels que la dépréciation de l’immeuble ou la perte de clientèle dues aux modifications des courants de circulation ne sont jamais indemnisés.

Les conséquences des modifications de la circulation générale ne sont jamais considérées comme anormales, quelle que soit leur gravité » (CE, 26 mai 1965, min. Transports c/ Épx Tebaldini : Lebon, p. 737).

Il est fait exception pour des requérants riverains qui se voient totalement privés de tout accès à la voie publique, et qui subissent dès lors un préjudice anormal (CE, 29 mai 1974, Reyboz : Lebon, p. 326, suppression de l’accès à une station-service, du fait du remplacement d’une route par une autoroute ; CE, 30 juin 1976, SARL Martinet frères : Lebon, p. 345, suppression d’accès à l’entrepôt que possédaient les requérants, du fait de la substitution d’une autoroute à la route nationale qui le desservait originellement ; CE, 16 oct. 1992, n° 95152, Sté Garage de Garches : JurisData n° 1992-047385 ; Lebon T., p. 1380, transformation d’une rue en voie piétonne qui supprime la clientèle d’un garage, en rendant ses locaux inaccessibles à la circulation automobile. La perte de son fonds de commerce constitue pour la société un préjudice anormal et spécial).

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme

 

Plan de sauvegarde et de mise en valeur : une politique urbaine transversale et cohérente :

Les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) sont des documents d’urbanisme à l’instar des PLU (plan local d’urbanisme). Ils s’appliquent dans un secteur dit sauvegardé et ont pour but la protection de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles bâtis ou non bâtis présentant un caractère historique, esthétique ou de nature à en justifier la conservation, la restauration ou la mise en valeur (art L313-1 du code de l’urbanisme).

D’ailleurs, les réformes inscrites depuis 2007 ont pour objet de rapprocher le plus possible le contenu du PSMV et celui du PLU. Plusieurs dispositions œuvrent en ce sens. Par ailleurs, depuis l’ordonnance de 2005, il a été précisé que la plupart des dispositions du PLU et du PADD (projet d’aménagement et de développement durable : document majeur d’un PLU) sont applicables au PSVM qui doit être compatible avec elles.

La mise en place de la politique de mise en valeur et de protection des quartiers anciens devient partie intégrante du projet urbain d’ensemble que la commune exprime dans le PADD.

Le PSMV permet une approche plus fine et détaillée. Il formule des règles sur l’implantation, les dimensions des constructions, l’architecture et doit être très précis sur les prescriptions liées à la protection du patrimoine, telles que les règles d’implantation, de prospect, de gabarit, de hauteur, l’utilisation des matériaux , les couleurs des crépis et enduits, la forme des ouvertures, la pente des toitures…

Par conséquent, ce plan a une valeur règlementaire, comme un PLU, qui sera opposable aux propriétaires concernés de biens immobiliers situés dans le secteur sauvegardé.

S’agissant de ces derniers, ils sont d’une certaine manière acteurs de ce plan qui suppose un inventaire préalable du patrimoine à sauvegarder. La collectivité locale mettant en œuvre ce plan est amenée à prendre attache avec les propriétaires pour affiner cet inventaire.

De plus, une concertation obligatoire doit être menée avec la population pendant la procédure du PSMV.

Enfin, les travaux effectués dans les secteurs sauvegardés et les périmètres de restauration immobilière permettent aux propriétaires des immeubles ayant obtenu une autorisation de travaux d’imputer les déficits fonciers sur leur revenu global. Si le revenu global n’est pas suffisant pour que l’imputation puisse être intégralement opérée, l’excédent du déficit est reporté successivement sur le revenu des années suivantes jusqu’à la sixième année inclusivement (CGI, art. 156-1).

Il s’agit là d’un avantage fiscal important qui n’a pas manqué d’être utilisé par les opérateurs privés et d’engendrer certains excès, ce qui a conduit à des modifications successives renforçant les conditions pour en bénéficier remplies.

Ainsi, le régime ne concerne que les propriétaires bailleurs qui s’engagent à procéder à une restauration complète et à donner le bien en location pour une durée minimale de 9 ans (au lieu de 6 ans, avant la réforme de 2009). Aucun avantage fiscal spécifique au titre de la restauration immobilière n’est consenti aux propriétaires occupants.

 

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme

article publié sur le magazine UNPI 31 : www.unpi31.fr

 

question/réponse: Mon voisin agrandit sa maison selon un permis de construire affiché régulièrement sur son terrain. Toutefois, un des balcons en cours de construction me semble plus proche que prévu de notre limite de propriété. Comment puis-je intervenir pour faire régulariser la situation ?

Dans une telle hypothèse, il faut d’abord demander (par courrier ou mail) au service urbanisme de la Commune la copie de tout le dossier de permis de construire déposé par le pétitionnaire ainsi que le règlement du PLU applicable au projet. Il s’agit de documents publics que la commune doit obligatoirement communiquer sur simple demande de l’administré.

En effet, la règle d’implantation d’un bâtiment par rapport aux limites séparatives est fixée dans le règlement du PLU. Selon les documents d’urbanisme et les zones du PLU (U, A, N), cette règle peut différer. Parfois l’implantation en limite séparative est possible, parfois il faut respecter une distance.

Avec le dossier de permis comprenant tous les plans du projet, il est possible de vérifier, ou de faire vérifier par un professionnel, précisément à quelle distance de la limite le projet de construction a été autorisé.

Pour les balcons dits « en saillie » c’est-à-dire qui constituent une avance au-delà du « nu » des murs de la construction, la distance par rapport à la limite séparative s’apprécie par rapport au bâti (mur de la construction) et non par rapport à la saillie. Cela peut effectivement donner le sentiment d’une implantation du bâtiment plus proche de la limite sans pour autant être illégal.

Cependant, si après vérification des plans du permis au regard du règlement du PLU, vous constatez de la part du constructeur une erreur d’implantation lors de la réalisation de la construction, vous pouvez solliciter l’intervention immédiate du Maire.

En effet lorsqu’une construction est en cours de réalisation, le maire a compétence pour interrompre les travaux. Mais son intervention n’est possible que si la construction n’est pas conforme au projet autorisé par le permis et à condition que les travaux ne soient pas achevés.

L’article L. 480-2 du code de l’urbanisme délimite le champ d’application de l’Arrêté Interruptif de Travaux aux infractions faisant l’objet de l’article L. 480-4 du même code, à savoir exécuter des travaux sans permis ou en violation du permis.

Le maire dans ce cas peut faire interrompre les travaux, saisir éventuellement le matériel et n’autoriser leur reprise qu’à compter de leur régularisation. Il transmet également copie de son arrêté interruptif au Procureur de la République.

Enfin, un permis de construire est toujours délivré sous réserve du droit des tiers. Cela signifie que même si la construction est réalisée conformément au permis délivré et si le balcon en saillie vous porte préjudice du fait d’une trop grande proximité, il est possible de saisir le tribunal de grande instance d’une action dite en trouble anormal de voisinage. Il faut prouver un trouble (perte de vue, d’ensoleillement…) et un lien direct entre le préjudice subi et la construction édifiée. Le juge apprécie souverainement le caractère anormal du trouble. S’il reconnaît l’existence de ce trouble, il peut ordonner sa réparation en nature (démolition, construction d’un mur par exemple) mais plus souvent par équivalent c’est-à-dire des dommages et intérêts.

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme

article publié sur le magazine UNPI 31 : www.unpi31.fr

 

La loi ALUR : qu’en est-il des règles de subdivision dans les lotissements ?

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a été publiée le 26 mars 2014. Elle prévoit de nouvelles règles d’urbanisme modernisées et notamment sur l’assouplissement des règles de subdivision des lotissements.

En effet, la subdivision des lots obéissait, avant cette loi, à des règles de majorité de colotis assez drastiques qui tendaient à bloquer l’évolution d’un lotissement. Ainsi, lorsqu’un lotissement avait été autorisé, toute division à l’intérieur, dans les dix premières années, était soumise à une procédure particulière régie par l’article R. 442-21 du Code de l’urbanisme.

Cet article disposait : « Les subdivisions de lots provenant d’un lotissement soumis à permis d’aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 ». Cette procédure de modification nécessitait une approbation par l’autorité administrative compétente (le maire), après recueil de la majorité qualifiée des colotis définie par l’article L. 442-10 du Code de l’urbanisme : à savoir 2/3 des propriétaires représentant les ¾ de la superficie du lotissement ou ¾ des propriétaires représentant les 2/3 de la superficie. Pour celui qui souhaitait subdiviser son lot, cette majorité était parfois difficile à obtenir.

L’article L442-10 du code de l’urbanisme a été modifié par la loi ALUR. Les règles de vote précitées ont été assouplies. Désormais, le nouvel article dispose : « Lorsque la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d’un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie le demandent ou l’acceptent, l’autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s’il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé. Cette modification doit être compatible avec la réglementation d’urbanisme applicable. »   

Dans l’esprit de la loi ALUR et dans la logique initiée déjà par loi Grenelle II de l’environnement du 12 juillet 2010, il s’agit d’encourager la densification y compris dans les lotissements.

 

 

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme (barreau de Toulouse)

Demande de certificat d’urbanisme auprès d’une collectivité locale : qui peut le déposer, à quelle occasion, quels sont ses effets notamment en l’absence de réponse :

Demande de certificat d’urbanisme auprès d’une collectivité locale : qui peut le déposer, à quelle occasion, quels sont ses effets notamment en l’absence de réponse :

La principale fonction du certificat d’urbanisme est le renseignement : ce document informe le demandeur sur la situation de son terrain au regard des règles d’urbanisme applicables à celui-ci au jour de la signature dudit certificat. Il a pour but de conférer des droits acquis, en particulier des droits de construire, malgré les changements des règles d’urbanisme.

Il existe deux types de certificats : le certificat d’information générale qui se borne à indiquer le régime juridique auquel le terrain est soumis et le certificat pré-opérationnel qui précise en outre si un projet déterminé, mentionné dans la demande, peut être réalisé sur le terrain.

La procédure de délivrance des certificats d’urbanisme est régie par le Code de l’urbanisme (C. urb., art. R. 410-1 et s). La demande peut émaner du propriétaire mais aussi d’un tiers sans que ce dernier ait en justifier auprès dudit propriétaire. Elle est adressée au maire de la commune dans lequel le terrain est situé. S’il s’agit d’un CU de simple information, il doit être délivré sous un mois à compter de son dépôt (R410-9). Pour un CU pré-opérationnel, le délai d’instruction est de deux mois. (R410-10)

Dans l’hypothèse où ce délai ne serait pas respecté, le Code de l’urbanisme (art R. 410-12), dispose qu’à « défaut de notification d’un certificat d’urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 (1 mois) et R. 410-10 (2 mois), le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l’article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. »

Les effets prévus par cet article sont essentiels : ils entraînent, qu’ils soient certificats d’information ou certificats opérationnels, la « cristallisation » des règles d’urbanisme pendant le délai de validité du CU, soit 18 mois.

Le certificat d’urbanisme ne confère par lui-même aucune autorisation particulière. Il est toujours « sous réserve du droit des tiers ».

La cristallisation signifie que les règles d’urbanisme intervenues postérieurement à la délivrance d’un certificat en cours de validité ne sont donc pas opposables au constructeur. C’est le cas par exemple d’un classement en espace boisé protégé.

En cas d’absence de réponse de l’administration à une demande de CU, nait donc un certificat d’urbanisme tacite qui a des effets qui allègent les responsabilités de l’Administration. Ainsi, la portée du certificat d’urbanisme tacite est toujours la même, quelle que soit la demande dont est saisie l’Administration : il a les seuls effets de garantie du droit applicable (cristallisation). Il suffira pour en bénéficier de déposer la demande de permis de construire dans le délai de dix-huit mois à compter de la naissance de ce certificat tacite, à condition bien sûr que le pétitionnaire puisse en cas de contestation établir qu’il a bien déposé une demande de certificat auprès de l’Administration.

Pour le CU pré-opérationnel auquel l’administration a répondu positivement, il a les mêmes effets qu’un CU d’information : renseignements sur la constructibilité du terrain mais il comporte en outre une sorte de pré-accord de l’administration sur la réalisation de l’opération.

Néanmoins, un certificat contenant des lacunes, des mentions illégales ou erronées ne confère pas de droits acquis selon la jurisprudence du Conseil d’Etat. S’il est illégal, il peut donner lieu à retrait voire à indemnité en cas d’action contentieuse engageant la responsabilité de la collectivité locale. En effet, cette responsabilité peut être considérable dès lors que c’est notamment au vu d’un CU positif que se concluent beaucoup de transactions immobilières. Si le certificat est erroné ou incomplet, cela engage la responsabilité de l’autorité qui l’a délivré aussi bien s’il énonce à tort que le terrain est constructible que l’inverse. Mais il faut préciser que la responsabilité administrative ne peut conduire à indemnisation que s’il existe un préjudice. Ainsi, à titre d’exemple, le juge administratif ne conclura pas à l’existence d’un préjudice sir le terrain est finalement revendu avec une plus-value.

Enfin, qu’il soit positif ou négatif, une CU pré-opérationnel peut faire l’objet d’un recours en annulation dans le délai de 2 mois de sa notification. La possibilité d’un recours contre un certificat d’information est discutée. Elle a parfois été admise.

 

 

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme (barreau de Toulouse)

Request for an Urbanism Certificate to a Local Community

Request for an Urbanism Certificate to a Local Community : who can file it, when, what are its effects especially if there is no answer from the competent Authorities.

The main function of the Urbanism Certificate is to be a reference, giving to the applicant the information about its plot status in respect of the Urban Law in force on the date of the certificate signing. It confers vested interests, in particular the right to build, despite changes in Urban Law.

Two types of Certificates exist : the general information Certificate which just mention the legal regulation of the land, and the pre-operational Certificate stating  whether a specific project is allowed on the plot.

The procedure for issuing Urbanism Certificates is governed by the Urbanism Code (C. urb, art. R410-1 and following). The request may come from the owner but may be made also by a third. It is addressed to the Mayor of the town on which the land is located.

The general information Certificate has to be delivered within one month and the pre-operational Certificate within two months. No notification from the competent Authority within such a period of time means the delivery of a tacit certificate ( art R410-12).

The main effects consist to freeze the planning legislation during the 18 months period of validity of the Urbanism Certificate. By itself, the Certificate does not give any specific authorizations. It is always made subject to the right of  a third. But the planning rules which have intervened  after the delivery of a valid Certificate are not binding on the Builder. It is the case for example of a new classification in a protected wooded area.

It means a warranty on applicable law. However to get benefit  of this, the filing of the application for a building permit must be done within the 18 months from the birth tacit Certificate.

 The pre-operational  Urbanism Certificate with a positive answer from the Authorities, further to information on the building of the land, gives also a kind of pre-approval of the Administration relating to the carrying out of the building process.

Nevertheless, according to the case law from the High administrative Court, an irregular Certificate, including omissions, illegal or wrong mentions,  does not confer acquired rights. In case of illegal mentions, it may lead to withdrawal or compensation under a litigation committing responsibility of the local Authority.

 

This responsibility may be significant since a lot of real estate transactions are concluded on the basis of a positive pre-operational Certificate. But this administrative responsibility will lead to compensation only in case of injury. For instance, the administrative judge will not conclude to an injury if the plot is finally sold with a gain.

At last, a positive or negative pre-operational Certificate may be appealed for cancellation within 2 months of notification. The possibility of an appeal against a general information Certificate is discussed. It has sometimes been admitted.

 

 

 

La mise en oeuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant et justifier de la réalité d’un projet à la date de la décision de préemption

La mise en oeuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant et justifier de la réalité d’un projet à la date de la décision de préemption (arrêts du CE : CE, 6 juin 2012, Société RD machines outils, n° 342328 et CE, 6 juin 2012, Cne de Murviel-les-Montpellier, req. n°341534).

Par deux arrêts en date du 6 juin 2012, le Conseil d’Etat a précisé et rendu plus strictes les conditions de mise en œuvre du droit de préemption.

Il convient de rappeler au préalable que ce droit de préemption urbain a été conçu pour permettre aux personnes publiques d’avoir la maîtrise foncière leur permettant de mener à bien des opérations d’aménagement urbain. Ce droit a néanmoins subi des dérives puisqu’il n’est pas rare que cette prérogative ait été détournée de son objet et mise au service de politiques contestables.

Ainsi, le juge administratif a été amené à contrôler les décisions de préemption. Néanmoins, le curseur du contrôle n’est pas aisé à trouver. Il s’agit pour lui, sans paralyser l’exercice légal de ce droit, d’éviter les préemptions d’opportunité et les préemptions peu ou mal justifiées. Il ne faut en effet jamais oublier que le droit de préemption porte aussi atteinte à l’exercice du droit de propriété, paralyse les projets du vendeur et de l’acquéreur.

Pour contrôler la validité d’une décision de préemption, le juge vérifie si son motif entre bien dans le champ de l’article L. 300-1 puis s’assure de l’existence antérieure et réelle de la motivation de la décision.

Il y a quatre ans, avec l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire (CE, 7 mars 2008), le Conseil d’Etat avait allégé son niveau de contrôle, renonçant à exiger que le projet de l’administration soit « suffisamment précis et certain », ainsi qu’il le faisait auparavant (CE, Sect. 26 février 2003, Bour), pour se contenter de la justification « de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement (…) alors même que les caractéristiques précises de ce projet (n’étaient) pas été définies à cette date ». Le contrôle juridictionnel était alors favorable aux titulaires du droit de préemption.

Avec ces deux arrêts du 6 juin 2012, la tendance semble inversée et va désormais vers une plus grande sévérité.

Dans l’arrêt « Société RD machines outils », la haute juridiction confirme en premier lieu sa jurisprudence antérieure en rappelant qu’aux termes des articles L210-1 et L 300-1 du Code de l’urbanisme les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

Mais le Conseil d’Etat ajoute une condition supplémentaire à l’exercice du droit de préemption, considérant que la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

 

«  (…)  » ; qu’il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu’en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ;« 

Par un autre arrêt du Conseil d’Etat, paru le même jour, mais concernant une affaire différente, le Conseil d’Etat a rappelé que l’autorité titulaire du droit de préemption doit justifier de la réalité d’un projet à la date de la décision de préemption. En l’espèce, le Conseil d’Etat a annulé la décision de préemption portant à la fois sur la réalisation de deux logements sociaux, d’un parc de stationnement ainsi que d’un espace vert ouvert au public. Les motifs étaient fondés sur le fait que si la commune justifiait bien de la réalité du projet de création des deux logements sociaux, en revanche, les projets de création du parc de stationnement et de l’espace vert, qui n’avait pas été discutés préalablement à la décision de préemption, ne pouvaient être regardés comme étant antérieurs à celle-ci.

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat décide d’annuler l’intégralité de la décision de préemption, y compris en tant qu’elle concerne la création des deux logements sociaux, compte tenu du caractère indivisible de cette décision.

Conseil : lorsqu’un vendeur ou un acquéreur est frappé par la mise en œuvre d’un droit de préemption, il est judicieux de s’assurer de la réalité du projet du titulaire de ce droit en saisissant si nécessaire le juge administratif afin qu’il exerce son contrôle, y compris par le biais d’un référé suspension.

Révision d’un PLU

La mairie de ma commune a prescrit la révision de notre document d’urbanisme, un PLU. En tant que particulier, comment puis-je me tenir informé des nouvelles orientations qui lui seront données et comment donner mon avis ?

 

Préalablement à la révision d’un PLU, toute collectivité territoriale doit organiser une concertation avec le public dont elle définit librement les modalités et les objectifs. L’ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012 (entrée en vigueur au plus tard le 01/01/13), intègre l’arrêt du Conseil d’État Commune de Saint Lunaire du 10 février 2010. La délibération qui prescrit l’élaboration du PLU doit définir les objectifs poursuivis (C. urb., art. L. 123-6 nouveau).

Dans la même logique, les modalités définies pour la tenue de la concertation doivent, pendant une durée suffisante, au regard de l’importance du projet, permettre au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente (C. urb., art. L. 300-2).  

Ensuite, les collectivités territoriales sont astreintes à des mesures de publicité de la délibération prescrivant la révision du PLU. (art R123-25 du code de l’urbanisme : affichage pendant 1 mois en mairie (et éventuellement au siège de l’intercommunalité) et publicité dans un journal diffusé dans le département.)

Enfin lorsque le projet est élaboré, il doit faire l’objet d’une enquête publique. Le bilan de la concertation doit être joint au dossier d’enquête publique.

Selon l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme, le projet de plan local d’urbanisme est soumis à enquête publique par le maire (ou le président de l’intercommunalité). Quinze jours au moins avant le début de l’enquête et pendant toute la durée de celle-ci, le Maire publie un avis au public par voie d’affiches. Cet avis fait aussi l’objet d’une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. C’est uniquement à ce stade que les administrés ont accès à l’ensemble des documents du futur PLU (rapport de présentation, PADD, orientations d’aménagement, zonage et règlement du PLU). Cette phase est importante. Il est possible de faire des observations orales ou écrites au commissaire enquêteur qui émet un avis sur les observations formulées.

On peut déplorer qu’un certain nombre de collectivités « n’assure qu’un service minimum » en se contentant simplement de respecter les strictes obligations de publicité imposées. Les citoyens découvrent souvent a posteriori l’impact sur leurs biens immobiliers.

 

DID YOU KNOW? Building permit/prior declaration of works: 2 measures

The prior declaration of works sufficient for extensions of up to 20 m² is being extended. Indeed, as of 1 January 2012 this simplified approach will apply to area of up to 40 m² that is covered by a PLU or planning document. When this is not the case, the limit is 20 m².

Beware: a building permit is required when as a result of the extension the total area of the construction ends up being more than 170 m², if this threshold is reached the services of an architect are compulsory.

The drilling of an outside wall resulting in changes to the volume of an existing building will not be subject to building permits. This applies no matter what the surface area created is.

Source: Decree No. 2011 – 1771 December 5, 2011 on the formalities required to carry out works on existing buildings, OJ of December 7

Floor surface area

The rule applicable to surface area measurement in Urban Law has been simplified. So far, you should refer to the gross floor area (SHOB) and the net floor area (SHON).

The order of 16 November 2011 introduces the new single definition of the surface area applicable under Urban Law: « the total amount of the floor surface area closed and covered, under a ceiling height of more than 1.80 metre, calculated from the bare inside of the facades of the building.

The thickness of the walls is therefore no more taken into account, and as a result the efforts to insulate both the inside and the outside of the building are not penalised.

These measures came into force on March 1, 2012.

Finally, this new floor surface space sets the basis to the new local planning tax that replaces the TLE (local equipment tax) and the tax for the CAUE since March 1, 2012.

Source: Order No. 2011-1539 November 16, 2011 on the definition of floor surfaces taken into account in planning law, OJ of November 17