Les autorisations d’urbanisme

A l’exception des zones protégées, l’article 4 du projet de loi Grenelle 2 rend inopposables à toute demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol les dispositions d’urbanisme qui s’opposeraient à l’installation d’un dispositif individuel de production d’énergie renouvelable ou de tout matériau renouvelable permettant d’éviter des émissions de gaz à effet de serre.

L’article 4 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement  crée au travers de l’article L.111-6-2 du Code de l’urbanisme une nouvelle mesure ayant pour but de favoriser la lutte contre le réchauffement climatique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, le permis de construire ou d’aménager, ou la décision prise sur une déclaration préalable, ne pourra s’opposer à l’installation de systèmes solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout autre dispositif individuel de production d’énergie renouvelable, à l’utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d’éviter des émissions de gaz à effet de serre ni à la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales, et ce malgré toute disposition d’urbanisme contraire. Ces autorisations pourront néanmoins comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.

Deux exceptions sont cependant prévues au sein même de ce nouvel article. En premier lieu, ces dispositions ne seront pas applicables dans certains secteurs (secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, périmètre de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, site inscrit ou classé, à l’intérieur du coeur d’un parc national, aux travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé et enfin sur un immeuble protégé au titre du 7° de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme). En second lieu, le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme pourra prendre une délibération instaurant un périmètre délimité dans lequel ce principe ne trouvera pas à s’appliquer.

L’article 14 du projet de loi s’inscrit dans la même logique que l’article 4 en réformant le rôle de l’architecte des bâtiments de France (ABF) dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). S’il est toujours requis, l’avis de l’ABF ne doit plus être conforme, ce qui « assouplit et rend plus efficaces les procédures d’autorisation de travaux dans les ZPPAUP », justifie le texte.

Les modifications du plan local d’urbanisme

L’article 10 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement prévoit une refonte complète du chapitre III du Code de l’urbanisme relatif au plan local d’urbanisme (PLU). Il propose de renforcer les possibilités de programmation, avec un calendrier d’urbanisation lié à la réalisation d’équipements et d’infrastructures de transport.

La refonte est liée à une forte volonté de limiter l’étalement urbain afin d’optimiser les ressources environnementales. Deux grands axes sont fortement remaniés. L’échelon territorialement compétent n’est plus, par principe, la commune mais l’établissement public de coopération intercommunale. La composition du PLU est, quant à elle, élargie.

Echelon territorialement compétent

Le plan local d’urbanisme, élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune, porte sur le territoire communal. Or celui-ci n’apparaît plus pertinent par rapport aux enjeux environnementaux de l’aménagement du territoire.
Si depuis la loi SRU, les EPCI, après délibération du conseil municipal, peuvent élaborer un PLU sur leur territoire, le principe reste l’élaboration du PLU par la commune. Le projet de loi esquisse un renversement du principe. L’EPCI est, dans le projet, le créateur de principe du PLU, même si, en l’absence d’EPCI, la commune reste compétente.

Composition du PLU

Actuellement le PLU comporte un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable et un règlement. Le projet de loi prévoit, outre que tous ces documents seront résolument tournés vers une gestion économe des sols, un document supplémentaire : les orientations d’aménagement et de programmation.
Le rapport de présentation permettra d’expliquer les choix retenus concernant la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et justifiera les objectifs retenus notamment concernant la modération de la consommation de l’espace au regard des dynamiques économiques et démographiques. Ce rapport comprendra une étude des modalités de financement.
Le projet d’aménagement et de développement durables permettra de définir les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et de préservation ou de restauration des continuités écologiques retenues pour le territoire couvert par le plan. Il devra également définir les orientations générales en matière d’habitat, de transports, de déplacements, du développement des communications numériques, d’équipement commercial, de développement économique, de loisirs.
Les orientations d’aménagement et de programmation porteront sur l’aménagement, l’habitat et les transports et déplacements. En matière d’aménagement, elles pourront prévoir des actions et opérations à mettre en oeuvre notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, le patrimoine, permettre le renouvellement urbain, etc. Elles pourront comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation de zones à urbaniser et de la réhabilitation des équipements correspondants.
En matière d’habitat, les orientations entendent répondre aux besoins en logement, favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale notamment en favorisant les accès aux personnes handicapées. Elles tiendront lieu de programme local de l’habitat.
Enfin, en matière de transports et de déplacement, les orientations définiront l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement. Elles tiendront lieu de plan de déplacement urbain.
Toutefois, il convient de noter que lorsqu’un PLU est établi par une commune, il ne peut pas établir d’orientations d’aménagement et de programmation concernant l’habitat et les transports.
Enfin, si le PLU est élaboré par un EPCI qui n’a pas compétence en matière de transport urbain, il ne pourra pas établir d’orientations concernant les transports et les déplacements urbains.
Dans un objectif délibéré de limiter l’étalement l’urbain, le règlement permettra désormais d’imposer une densité minimale de construction dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs, des performances énergétiques et environnementales.

Contrôle de légalité et résultat d’application du PLU : des adaptations à la marge

Le projet de loi élargit le contrôle de légalité du préfet aux hypothèses de contradiction avec un projet d’intérêt général, de consommation excessive de l’espace, d’incompatibilité manifeste avec le plan local de l’habitat et l’organisation des transports urbains, ou bien lorsque le projet ne permet pas d’assurer la protection ou le rétablissement des continuités écologiques.
Lorsque le PLU fait l’objet d’une évaluation environnementale, l’analyse des résultats du point de vue de l’environnement intervient au plus tard à l’expiration d’un délai de six ans. Lorsqu’il n’a pas fait l’objet d’une telle procédure, l’évaluation de la satisfaction des besoins en logements, l’échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants sont réalisés six ans au plus tard après son approbation. Cette évaluation peut conduire à la mise en révision du PLU.

Les amendements de la commission de l’économie du Sénat

Les sénateurs ont ajouté aux objectifs des plans locaux d’urbanisme (PLU) « les orientations générales des politiques d’aménagement et d’urbanisme » mais supprimé l’objectif de restauration des continuités écologiques. Le PLU « comporte un projet d’aménagement et de développement durables et peut comporter des plans de secteurs qui couvrent, chacun, l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d’aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifique à ce secteur ». Le PLU fixe aussi des « objectifs de modération de la consommation de l’espace ». Dans le cas d’un PLU intercommunal, un vote « à la majorité renforcée » est nécessaire « pour outrepasser un avis négatif de plus de deux tiers des communes ». Enfin, dans l’analyse décennale des résultats d’un PLU, les résultats relatifs à la consommation des espaces seront pris en compte.

Les modifications apportées au Scot

L’article 9 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement entend « verdir » et renforcer le schéma de cohérence territoriale (Scot). Il devra prendre en compte les plans Energie-Climat territoriaux et l’urbanisation de certaines zones sera conditionnée au respect de critères environnementaux.

L’article 9 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement modifie l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme et réaffirme, sous forme de principe, les « objectifs et les priorités intercommunales » que définit le schéma de cohérence territoriale (Scot). Il crée quatorze nouveaux articles (art. L.122-1-1 à L.122-1-14 du Code de l’urbanisme) qui  décrivent précisément le contenu du Scot.

Le document d’orientation et de programmation

Le changement majeur réside, comme pour le plan local d’urbanisme (PLU), dans la création d’un nouveau document, le document d’orientation et de programmation, qui tend à instaurer de nouveaux mécanismes mettant l’accent sur les objectifs du développement durable.

Un développement urbain maîtrisé

Pour pouvoir agir le plus efficacement possible, le projet de loi prévoit que les Scot devront arrêter des objectifs chiffrés d’une consommation économe de l’espace (qui pourront être ventilés par secteur géographique). Il sera aussi possible d’imposer avant toute ouverture à l’urbanisation d’un nouveau secteur la réalisation d’une étude d’impact (prévue à l’article L.122-1 du Code de l’environnement).

La politique de l’habitat

Désormais le Scot aura également pour but de préciser les objectifs en matière d’offre de nouveaux logements (répartis le cas échéant entre les établissements publics de coopération intercommunale et les communes) ainsi que les objectifs de la politique d’amélioration et de réhabilitation du parc de logements existants public ou privé.

Une performance énergétique et environnementale renforcée et une meilleure qualité des infrastructures et réseaux de communications électroniques

Le document d’orientation et de programmation peut prévoir des secteurs où l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation sera possible uniquement si les constructions, travaux, installations et aménagements projetés respectent des performances énergétiques et environnementales renforcées ainsi que des critères de qualité plus exigeants en matière d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques.

L’instauration de normes minimales de gabarit
Le document d’orientation et de programmation peut fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols. Cette possibilité s’applique pour des secteurs particuliers où seront prises en compte la desserte de transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et de protections environnementales ou agricoles.

La mise en place d’aires de stationnement
En complément des grandes orientations de la politique de transports et de déplacements que doit définir le document d’orientation et de programmation, ce dernier peut préciser des obligations minimales ou maximales de réalisation d’aires de stationnement pour véhicules motorisés ou véhicules non motorisés. Ces obligations se décideront au regard de la desserte en transports publics réguliers et le cas échéant en tenant compte de la destination des bâtiments.

Les équipements commerciaux
Le projet de loi prévoit qu’en plus du document d’aménagement commercial, qui est déjà prévu par l’actuel article L.122-1 du Code de l’urbanisme, le Scot devra à l’avenir préciser les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces.

Contrôle du préfet

Intervention du préfet dans les communes à l’urbanisation limitée
Si le préfet constate, notamment du fait d’un nombre trop important de dérogations à la règle d’extension limitée de l’urbanisation, que l’absence de Scot nuit gravement à la cohérence des politiques publiques, il peut, dans un premier temps, demander aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de Scot ou aux communes non membres de ces établissements susceptibles d’être concernées, de déterminer un périmètre de Scot ou de délibérer sur l’extension d’un périmètre existant. Si dans le délai de six mois à compter de la réception de la lettre du préfet, l’établissement et les communes n’ont pas proposé, selon les cas, la délimitation d’un périmètre ou l’extension d’un périmètre existant, le préfet peut alors se substituer à ces autorités et arrêter, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, un projet de périmètre.

Contrôle de légalité
Le projet de loi prévoit deux nouvelles hypothèses selon lesquelles le préfet peut exercer un contrôle de légalité sur la délibération publiée approuvant le Scot, et ce avant qu’elle ne devienne exécutoire : lorsque le Scot est contraire à un projet d’intérêt général ou lorsqu’il autorise une consommation excessive de l’espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou n’assurant pas la préservation et la restauration des continuités écologiques.